Палки в колёсах импортозамещения. Как российские производители радиоэлектронной продукции оказываются не у дел на госзакупках

В 2022 году на фоне обострения геополитической обстановки импортозамещение в России стало крайне актуальным: страна столкнулась с беспрецедентным уровнем санкций и усилившимися угрозами национальной безопасности. Но курс на импортозамещение государство взяло ещё несколько лет назад, и к настоящему моменту уже сделано многое: принят ряд постановлений, ограничивающих возможность закупки иностранных товаров, созданы реестры отечественных товаров, систематизирован подход к указанию свойств товаров при проведении госзакупок и др.

Указанные меры затронули в первую очередь ИТ-сектор, как один из наиболее критичных. При этом они направлены не только на перевод госсектора, госкомпаний, объектов КИИ на отечественные технологии. Они призваны также стимулировать разработку российской продукции и создание условий, при которых бюджетные средства идут на развитие российских компаний и их производств, а не иностранных, чтобы капитал оставался в стране.

За последние несколько лет государство предприняло немало мер, чтобы обеспечить преференции российской ИТ-продукции на госзакупках

Как закупать правильно

В соответствии с действующим законодательством, чтобы закупить радиоэлектронную продукцию, необходимо при объявлении конкурса установить ограничение по постановлению правительства от 10.07.2019 №878 (ПП-878, «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), указать свойства товара по «Каталогу товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (КТРУ) и найти требуемый аналог товара в реестре радиоэлектронной продукции (РЭП) Минпромторга.

При этом если на конкурс будет подана хоть одна заявка с предложением поставки товара, удовлетворяющим требованиям, российского происхождения из реестра радиоэлектронной продукции Минпромторга, то в соответствии с 44-ФЗ и ПП-878, все заявки с иностранными товарами должны быть отклонены автоматически.Российский рынок СЭД/ECM борется с демпингом и рассчитывает на возможности искусственного интеллекта. Обзор и рейтинг TAdviser 200.9 т

А в соответствии с новой редакцией подп. «а» п. 5 правил использования КТРУ заказчики не вправе указывать в закупочной документации не предусмотренные позицией КТРУ дополнительные характеристики продукции, включенной в ряд пунктов перечня в приложении к постановлению правительства РФ от 30 апреля 2020 г. № 616^[1]. Т.е. для этого перечня товаров в закупочной документации могут указываться характеристики только по КТРУ. Перечень включает:

• Схемы интегральные электронные;
• Карты со встроенными интегральными схемами (смарт-карты);
• Компьютеры портативные массой не более 10 кг, такие, как ноутбуки, планшетные компьютеры, карманные компьютеры, в том числе совмещающие функции мобильного телефонного аппарата, электронные записные книжки и аналогичная компьютерная техника;
• Машины вычислительные электронные цифровые, содержащие в одном корпусе центральный процессор и устройство ввода и вывода, объединенные или нет для автоматической обработки данных;
• Машины вычислительные электронные цифровые, поставляемые в виде систем для автоматической обработки данных;
• Машины вычислительные электронные цифровые прочие, содержащие или не содержащие в одном корпусе одно или два из следующих устройств для автоматической обработки данных: запоминающие устройства, устройства ввода, устройства вывода.

Также заказчик не вправе устанавливать дополнительные требования к закупаемой продукции, которые не предусмотрены КТРУ, если осуществляется закупка радиоэлектронной продукции, включенной в перечень, утвержденный ПП-878, при условии установления в соответствии с указанным постановлением ограничения на допуск радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств.

Кроме того, в соответствии с п.7 ПП-878, для целей ограничения допуска иностранной радиоэлектронной продукции не может быть предметом одного контракта (одного лота) радиоэлектронная продукция, включенная в перечень, утвержденный данным постановлением, и не включенная в него.

Как бывает на деле

Несмотря на принятые меры, госзаказчики продолжают закупать импортные ИТ-товары. Также законодательные нормы на практике в госзакупках иногда применяются так, что участие российских производителей оказывается ограничено. На то, как именно это может происходить в случае с радиоэлектронной продукцией, внимание TAdviser обратила «Прософт-ПК», российский разработчик и производитель профессиональной сканирующей техники. Компания накопила немало примеров за три года, когда, по мнению её экспертов, могут иметь место нарушения 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ограничивающие участие российских производителей.

В этой статье остановимся на нескольких наиболее свежих примерах закупок радиоэлектронной продукции – за 2022 год, т.е. проведённых уже после того, как с точки зрения импортозамещения «петух клюнул» особенно сильно.

Одна из ситуаций – когда в одну крупную закупку объединяют оборудование и ПО российского происхождения (имеются требования на соответствие КТРУ) и иностранного (без КТРУ). В результате льготы для российского производителя не применяются, а участие в закупке возможно только для крупных компаний, имеющих выполненные контракты на сумму не менее 20% от суммы закупки. Таким образом, победитель аукциона может поставлять по своему желанию иностранное оборудование и ПО даже при наличии российских аналогов.

В пример подобной закупки можно привести крупный тендер от сентября 2022 года с начальной ценой контракта почти в 1,2 млрд рублей, который проводил «Единый заказчик в сфере строительства» для объекта восстановления здания Института научной информации по общественным наукам РАН (ИНИОН РАН)^[2].

Как можно увидеть в конкурсной документации, здесь в один лот в виде комплекта были объединены разнородные товары, включая сканеры, которые относятся к категории «Устройства ввода или вывода, содержащие или не содержащие в одном корпусе запоминающие устройства», содержащейся в перечне в рамках ПП-878, и, например, шкафы распределения питания, датчик температуры, механический замок для дверного комплекта, которые не входят в перечень в рамках ПП-878.

Помимо потенциального нарушения норм в области импортозамещения здесь также не исключено противоречие закону о закупках и закону о защите конкуренции, поскольку в одной закупке объединён ряд технологически и функционально не связанных друг с другом товаров, которые могли бы поставить разные поставщики, а в закупке требуется поставка всего этого одним поставщиком.

Укрупнение лота ограничивает конкуренцию ввиду того, что в закупке могут принять участие лишь «универсальные поставщики», препятствует участию специализированным предприятиям, производящим определённые товары, или выполняющим, оказывающим определённые работы, услуги. Такое укрупнение приводит к ограничению количества участников процедуры закупки, сокращению числа хозяйствующих субъектов, которые могли бы принять участие в конкурсе по отдельным товарам, услугам, в случае разделения на лоты, - считают в «Прософт-ПК», которая хотела принять участие в этом тендере, но не смогла.

На этом конкурсе, в частности, было два участника, а победителем стала компания «Системный Софт».

ФАС России отмечает, что в случае получения службой информации об указанных нарушениях, ведомство проводит внеплановую проверку в соответствии с ч. 15 ст. 99 закона о контрактной системе. В том числе, основанием для назначения проверки является сообщение СМИ. Об этом в ФАС заявили в ответ на запрос комментариев TAdviser по вышеуказанному тендеру. Результаты проверки, как ожидается, должны быть размещены позже в ЕИС в сфере закупок.

В ФАС регулярно поступают жалобы, связанные с закупками радиоэлектронной продукции

Но есть и другие недавние тендеры, где проверки, также не исключено, могли бы выявить нарушения. К примеру, тендер с начальной ценой в 92,3 млн рублей на оснащение оборудованием учебного корпуса №4 Оренбургского государственного педагогического университета, который проводился в июле 2022 года^[3]. Здесь в одной «корзине» оказались сложены интерактивные панели со встраиваемым компьютером, ноутбуки и прочее, попадающее под перечень КТРУ, без применения соответствующих кодов каждой отдельной продукции и с указанием дополнительных характеристик.

Кроме того, в рамках той же поставки требовались и столы. Соответственно, и здесь может идти речь об объединении в один лот различных технологически и функционально не связанных товаров, потенциально ограничивающем количество участников закупки.

На участие российских производителей требуемой техники конкурс вряд ли был рассчитан, и неудивительно, что на него была подана только одна заявка – от «Айтим», поставщика ИТ-решений разных производителей.

В практике ФАС уже есть примеры, когда жалобы на включение в одну закупку товаров по КТРУ, в том числе радиоэлектронной продукции, и не по КТРУ признавались обоснованными. Из недавних можно привести решение антимонопольного органа по жалобе на закупку компьютерной техники администрацией г. Дзержинска Нижегородской области с начальной ценой в 42 млн рублей, вынесенное в октябре 2022 года^[4].

Так, комиссия Нижегородского УФАС установила, что в данном случае заказчик объединил в один лот продукцию, включенную в перечень радиоэлектронной продукции, в отношении которой устанавливается запрет на допуск импортных товаров, и не включенную в него, что в соответствии с требованиями п. 7 ПП- 878 не допускается.

При формировании объекта закупки заказчик, ненадлежащим образом использовав и применив КТРУ, фактически уклонился от установления запрета допуска промышленной продукции, происходящей из иностранных государств, - констатирует в своём решении УФАС по Нижегородской области[5].

Включение дополнительных параметров для продукции, закупаемой по КТРУ, можно рассматривать как ещё одну отдельную ситуацию, при которой может оказаться ограниченным участие российских производителей. В пример можно привести закупку планетарного сканера за 5,1 млн рублей для Госархива Тульской области, которая проводилась в августе 2022 года. В закупке обозначена категория закупаемого товара по КТРУ – сканеры. При этом в техзадании указано более 60 характеристик требуемого товара^[6], в то время как КТРУ предполагает установление для него максимально 21 характеристики, из которых только одна обязательная – «Тип сканирования».

По итогам этого тендера госконтракт был заключен с «Дими-Центр», он же – единственный участник закупки. На сайте этой компании в каталоге планетарных сканеров представлена продукция только иностранных производителей.

По жалобе на схожую ситуацию в конце ноября было принято решение УФАС по Республике Дагестан. Как установил антимонопольный орган, здесь в закупке технических средств обучения для одной из школ^[7] были указаны коды товаров по КТРУ – интерактивных досок и проекторов, и при этом прописаны дополнительные требования к закупаемому оборудованию, которые не предусмотрены КТРУ. В итоге жалобу признали обоснованной^[8].

Конкурсы и жалобы, доступные не всем

Из реестра жалоб на закупки следует, что антимонопольные органы регулярно признают обоснованными жалобы по ситуациям на закупках радиоэлектронной продукции, схожие с описанными выше. Но чаще всего речь в них идёт о не очень крупных закупках. С крупными закупками дело обстоит несколько сложнее.

Дело в том, что с января 2022 года вступили в силу новые правила обжалования закупок. Среди самых существенных изменений можно выделить то, что жалобы на электронные закупки подаются только через ЕИС, и если в закупке предусмотрена универсальная предквалификация, то пожаловаться могут только те участники, кто ей соответствует^[9].

Универсальная предквалификация по 44-ФЗ – это тоже нововведение, установленное для подтверждения опыта компании-поставщика. Оно означает, что для участия в закупках с начальной ценой свыше 20 млн рублей компания должна иметь опыт исполнения контрактов на сумму в размере не менее 20% от цены контракта. В случае с описанной выше закупкой для ИНИОН РАН, выходит, что нужно иметь опыт успешного выполнения аналогичного контракта на сумму более 250 млн рублей.

Получается, что производители отдельных видов отечественных товаров, в том числе радиоэлектронной продукции, не могут даже подать жалобу, если не соответствуют установленным предквалификационным требованиям.

При этом остаётся возможность в судебном порядке обжаловать действия госзаказчика, которые потенциальный участник считает нарушением. Но какой смысл подавать иск в арбитраж, задаются вопросом в «Прософт-ПК»:

На практике иски рассматриваются минимум полгода, в среднем год. Каким будет результат иска? Наложение административного штрафа виновным в нарушении ФЗ сотрудникам заказчика? Оборудование уже будет поставлено, конкурс закрыт, акты подписаны.

Надо сказать, что в 2020 году ФАС предлагала введение предквалификации, в том числе, для борьбы с профессиональными жалобщиками, которые намеренно мешают проводить закупку в интересах какого-то участника. Вопрос в том, не выплеснули ли в итоге и ребёнка вместе с недостаточно квалифицированными поставщиками и профессиональными жалобщиками. Ещё в 2020 году некоторые эксперты обращали внимание на то, что есть узкоспециализированные и небольшие рынки, на которых существуют лишь несколько участников с небольшим портфелем выполненных заказов, и указывали на риск, что в рейтинге узкопрофильные профессионалы будут проигрывать универсальным поставщикам^[10].

Отечественным производителям доступны только закупки штучных единиц техники, считают в «Прософт-ПК». При этом российские производители обязаны выполнить огромное количество требований, чтобы попасть реестр, нести огромные расходы на выполнение всех требований и подготовку документации, обеспечивать требования по логистике и т.д.

Именно «большие» контракты на поставку нескольких единиц техники являются потенциалом для развития среднего и, в первую очередь, малого бизнеса. Именно такие контракты дают возможность сделать качественный рывок, выйти на новый уровень производства, и, возможно даже, начать налаживать экспорт, - полагают в компании. - А по факту малому бизнесу отведена роль выполнения одиночных проектов по импортозамещению, в то время как в больших контрактах государственные организации продолжают закупать иностранные товары, несмотря на требования законодательства, и даже правительство им не указ.

Кроме того, отмечают в «Прософт-ПК» на основе своего опыта участия в госзакупках, в случае, например, с объединением в один лот товаров по КТРУ и не по КТРУ участник может подать жалобу в ФАС, в результате которого выносится требование приведения документации госзакупки в соответствие с законодательными нормами, но надзорных действий за этим со стороны госорганов нет.

Позиция Минпромторга

В Минпромторге России в ответ на запрос TAdviser касательно описанной проблематики заявили, что их ведомство совместно с заинтересованными ФОИВами сформировало необходимую нормативную базу для поддержки российских производителей радиоэлектронной продукции, в том числе механизмы ограничения на закупку иностранной продукции.

При несоблюдении требований данных актов производители могут направить соответствующие обращения в ФАС России. Минпромторгом России в сентябре 2022 года подписано соглашение с ФАС России о сотрудничестве по национальному режиму в закупках, - говорят в ведомстве. - Минпромторг России на постоянной основе осуществляет мониторинг рынка и в рамках межведомственного взаимодействия или обращений предприятий при необходимости может подготовить предложения по внесению изменений в соответствующие нормативно-правовые акты. На сегодняшний день ведется работа по ужесточению контроля и мониторинга страны происхождения товаров в привязке к реестровым записям.

TAdviser также ожидает комментарии от Минцифры.

Примечания